给“红头文件”制定规矩，让行政权力规范运行

2月28日，司法部召开“开创全面依法治国新局面”媒体通气会，会上，介绍了江苏省司法厅根据司法部作出的“推进长江三角洲区域行政规范性文件合法性审核机制一体化建设、促进政策协同”部署，率先发布省级地方标准为“红头文件”立规矩。

近年来，为了防止“红头文件”任性，一些地方加大了司法改革力度，推出了一系列为“红头文件”立规矩的举措。如山东省济南市，早在2007年就出台政府令，给“红头文件”立规，并给文件设定了5年有效期。河南省郑州市则于2010年出台了为“红头文件”立规矩的相关政策。在省级层面，安徽省于2018年出台了规范“红头文件”的12条“规矩”。贵州省则于2019年出台了53条为“红头文件”立规矩的规定。也就是说，很多地方都在通过各种方式，给“红头文件”套上缰绳，戴上“紧箍咒”。

然而，从实际情况来看，效果并不明显。更多情况下，都是“一阵热”，很快地又复原了。原因就在于，规范“红头文件”的规定，本身就是“红头文件”，“红头文件”对“红头文件”的作用不大、威力不强。更何况，很多“红头文件”，并不是地方职能部门任性，而是上级主管部门任性，地方只是对照上级部门的“红头文件”，照搬照抄了一下，顶多加上一些部门利益。因此，很多“红头文件”，地方政府也无能为力，更管不了，自然，规范“红头文件”行为的效果也就难以体现了。

这也意味着，要防止“红头文件”任性，必须从两个层面抓起，一是立法规范，一是顶层设计。从立法规范的层面来看，2021年的最后一天，江苏省发布了《行政规范性文件合法性审核规范》，成为全国首家给“红头文件”立规矩的省级地方标准。如果说此前地方推出的规范“红头文件”的规定，也都是“红头文件”的话，江苏的这次规范，可不是“红头文件”，而是法律规范，是有具体标准的法律规范。与“红头文件”相比，法律规范的刚性就要强得多，就不是想执行就执行，不执行也无所谓，而是必须执行。如果不按规定执行、不按标准实施，就可以依法追究部门主要负责人和责任人的责任。如此一来，爱“拍脑袋”的官员，就不能通过“红头文件”任性了，喜欢抢权的部门，也无法通过“红头文件”抢权，一切必须依照法律规范行事。那些明显存在部门色彩、明显是部门抢权夺利甚至推卸责任的“红头文件”，就不能轻易出台了，搞不了，就会给部门或个人带来严重后果。

顶层设计，是十八大以来，各项改革最为显著的一个特点。顶层设计，不仅可以让改革少走许多歪路，避免出现不该出现的问题，特别可以减少各种损失，而且可以防止暗箱操作，避免以权谋私等方面的问题发生。因为，改革的原则、目标、要求，防止各类问题的监督措施、处罚标准等也已经明确，谁要违反，就必须为之担责，自然，会形成非常好的约束与规范效应。就规范“红头文件”行为来说，如果按照顶层设计的要求进行，必然会对此项工作产生积极影响。而江苏能够率先出台规范“红头文件”的地方标准，也是在司法部的推动下进行的，是司法部组织上海市政府办公厅、江苏省司法厅、浙江省司法厅、安徽省司法厅签署了合作协议，共同推动长三角区域行政规范性文件合法性审核机制一体化建设。如果没有司法部的推动，单纯依靠地方司法部门探索，很多情况下，是推不动的。纵然出台相关规定，大概率也是走过场，无法突破部门权力篱笆，甚至连文件也出不来。有了司法部的支持和推动，地方司法部门就有底气，就能拿出实实在在的规范措施。就能将工作向纵深推进。

规范“红头文件”，决不是不相信部门，不相信地方政府，而是有些“红头文件”，确实非常奇葩。譬如某地曾经出台过一项小汽车增量调控政策，或者说小汽车限购政策，从政策出台到执行，留给消费者的时间只有20分钟。这项政策，也被消费者称作“半夜鸡叫”。显然，是典型的“红头文件”任性，也是“红头文件”不顾群众利益。再中一些地方围绕楼市调控出台的文件，动辄“朝令夕改”，也是“红头文件”任性的表现。因此，必须规范。否则，不仅会损害企业和群众利益，也会损害政府形象，影响政府公信力。

江苏给“红头文件”立法，给“红头文件”制定具体标准，对于规范“红头文件”将起到积极作用，假以时日，就能积累良好经验。良法需要善治，如何执行，也是非常重要的方面，显然，这也是对江苏省司法部门的考验。

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